政務數字化轉型之探索
來源:國脈互聯 更新時間:2018-12-12

在各級領導高度重視(一把手工程)和投入巨大資源推進下,這幾年我國各級政務數據數字化建設工作取得了不同程度的進展,特別是“互聯網+”政務服務領域,借鑒互聯網企業思維、模式和經驗取得了成績尤為顯著。

與之形成反差的是,一些地區政務數據數字化建設與轉型進展沒有達到預期的效果。其實大家現在可能都在困惑,從2002年開始到2004年左右,中共中央辦公廳出了34號文《關於加強信息資源開發利用工作的若干意見》,文件出台後提了很多說法,那麼過了這麼多年,特別是大數據環境下,這些說法有些什麼樣的變化?現在我們的多數說法、認識還停留在34號文階段。

所以我想這次重點和大家交流這兩方面的問題:首先闡述本人對數字政務2.0和數字轉型理解,再論新時代環境下的政務數據資源開發利用若干關鍵問題。

一、數字政府2.0及數字化轉型

首先我們來理清下什麼是“數字政府2.0及數字化轉型”,其實要真正把這個問題理解清楚、說清楚不簡單。

(一)從電商平台商業模式改變到企業數字化轉型

我們可以從企業,特別是電商企業的數字化轉型來看。原來電商企業的基本商業模式,是生產廠商通過電商平台把產品賣給消費者,平台基本上就是中間商;到下面這種模式的時候,基本上開始了數字化轉型,叫“增強型商業模式”,各方的數據從原來的平台提取出來,然後進行加工分析:①為消費者服務,提供個性化營銷、推薦等;②為生產廠商服務,生產廠商可以了解並進行個性化營銷、用戶畫像;③給第三方提供服務,也就是廣告商,從而把電商平台越做越大。

消費者越多,上線入駐平台的生產廠商就越多;生產廠商越多,消費者、廣告商也會越來越多,形成一個正反饋。這個正反饋的形成,就是互聯網電商企業的一個定律,即“贏者通吃定律”,所以造成了目前這種局面,它非常好地完成了商業的、包括電商平台的數字化轉型,很重要地把數據進行深層次加工、形成正反饋。為什麼淘寶、阿裡雲會越做越大,就是這個原理,而且其用戶數據、生產廠商數據已成為其核心數據。

還有一些電商平台,不但為生產廠商服務,同時自己也開店,它還有一個很大的好處,就是可以隨時了解平台上生產廠商和客戶的信息,它在做營銷的時候,特別有利於其發展。看完這個圖,就可以明白中國的電子商務企業為什麼會出現目前“贏者通吃”“雪球越滾越大”的現像,只要是先上來的平台企業就具有這種先天優勢,一般的企業很難競爭得過他們,而且他們很好地完成了企業數據化轉型,當然這個轉型不是我們國內電商企業自己創造的,有些也是從國外亞馬遜等的模式中學過來的。

(二)數字化轉型演進

對目前電子商務企業的數字化轉型有了一些認識,且從中發現了一些規律/奧秘及他們成功的商業模式是什麼後,我們回過頭來看下政府要完成數字化轉型應該怎麼做。我覺得重要的是這麼幾件事:

1、新一代信息化基礎設施的建立。原來我們都是單個平台,自己的機房、運維人員、開發人員,現在應該是集約化、一體化、普惠化、範載化的以新一代信息技術為核心的信息化基礎設施,叫雲網端,以人工智能、大數據為基礎,這個是很容易做到的。所以說“2020年數字中國基本建成”這個是可以實現的,只要一套行政命令、政府投入大量資金,把所有東西更新換代,特別是基礎設施的機房。像北京借著辦工搬家的機會,所有政府系統、機房都集中在政務雲上,很快就實現了。這需要大量的投資,這是沒問題的。

2、把原來在各系統中、各部門管理的數據,用一個新形式來組織、存儲和利用,就是要數據化,且數據和原來的系統要進行耦合。原來我們是一對一綁定的、為自己的一個應用而服務,現在我們把數據拿出來、整體作為一部分來使用,就像電商平台把數據拿出來為各方謀利,對政府來說不是掙錢,是為老百姓服務、為領導決策服務、為信息化管理服務。然後還有其他的一些數據。

3、政府有大量的業務系統,核心是信息化系統。從北京來說,前幾年做“數字北京”建設時,提出政府的核心業務要進行信息化,截至目前政府業務信息化率已達90%左右,核心業務基本上都是在系統上套著,這些系統目前為止都是以部門、單個、一體化存在和使用的,現在我們根據一體化、整體化需求把它們整合,比如前台一體化、中台後台都要一體化,因為政府的很多業務,不光是公眾服務審批,還有很多內部協同系統也要進行整合,朝一體化方面努力。

4、治理體系和治理能力的基本現代化,其實這是最難的。治理體系、治理能力、體制、運行機制、公務員的素質如果到不了這種地位的話,那麼你能說整個體系能正常運轉起來麼?我們看一下,要完成這項工作大約需要多長時間。大家知道,我們現在從上到下在積極地進行大數據改革,但把它理順、進行有效運轉,不是一個簡單的功夫。後來我們查了一下十九大報告,報告提出“到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化”,所以又回到了我們第一個命題,如果說“2020年能實現數字中國的基本建設”,數字政府屬於數字中國的核心,按我們這個架構至少還需十多年的功夫,沒有十多年功夫很多工作很難完成。比如到2020年有可能實現第一個層次(基礎設施),但數據化,還有特別是一體化(完整一體化整合)不是簡單的,我們說假/偽的一體化政策,有些人說"我們把系統整合在一起變成一體化了",仔細想想他怎麼做的?就是一個界面、整個單點登錄、把所有系統集中在一起,其實不是一體化、不是深層次的一體化,只是簡單地連在一起,業務協同、業務一體化根本實現不了,更別說治理體系和業務體系整體地運行。對一個企業來說,其數字化轉型在體制機制上的障礙相對少一點,但對一個政府、國家來說,主要工作其實在上層,所以我覺得,簡單地把數字中國定義成信息化、基礎設施之類的內容,就狹隘了。

(三)信息系統上雲

有了數字政府2.0的目標,要實現這個目標我們應該怎麼來實施?其實只要目標確定了,實施的路徑,特別是技術路徑(我們這邊給出了技術路徑),因為涉及到治理體系、治理能力、體制機制等這些屬於國家大事、中高層次來探討決定的事情,我們不好多說,只說從信息化角度怎麼來做。如果有一體化、整體的目標後,要實現轉型可能還是要根據自己、各方實際情況來選擇適合自己的道路,不見得所有人走一條路、一個模式,但一定是朝著一個目標來努力的。所以我們列出了“當你處於不同形態的單位、部門,要實現數字化轉型,從技術架構上應該做哪些工作”,一個是基礎設施方面,還有數據、系統方面應該做哪些工作,並給出了一個基本性原則,供大家參考。

那麼我們看一下在這個過程中,我們目前所處的狀態。現在大家都在說“上雲”,我們在上雲的過程中處於哪個階段?我們只是用雲的基礎設施、計算功能、存儲功能,真正深層次、有平台層應用層的還遠遠沒有實現。

(四)共性基礎平台的整合和重構

大家都特別熱衷於建平台,從國家、從上到下、從部委到地方政府,不管是從什麼地步來的,上來就是建平台,原來是物聯網平台,現在是大數據平台,各種各樣的平台建了一堆。那麼我們現在的任務是什麼?是對所有平台的融合和重構。後來我問了一些企業--“企業要進行一體化的話,你們自己建不建平台”,他們反饋說一般都是ERP、OA辦公系統,一般不建平台,平台都是給政府用,建一個不行就建第二個。實際目的其實就是一體化、系統互聯互通、數據整合。

(五)數據資源目錄與治理

我們要讓數據發揮更大的作用、不只是自己應用,就要對原來的數據進行梳理、目錄編制、標准化、重新規劃和組織,來提高它的可用性、可見性、可理解性及運營效率。但這項工作確實需要一些很好的方法和花點力氣。有些人老想通過一個捷徑、一個特殊的方法,把這些數據整清楚,然後就能使用、共享交換。不管是從企業,還是從政府長期實踐來看,我覺得好的方法,途徑、工具是必要的,但更重要的是需要花點力氣,有時候花點傻力氣,可能更是一種捷徑、方法。有些部門很聰明的人想了很多辦法來做這件事,但都沒做好,一會兒搞這個技術,一會兒搞那個軟件。真正做好這件事的,不管是政府部門還是企業,一是一定要對它有足夠的認識,二是有適當方法和工具,三是一定花了力氣和功夫,這三點缺一不可。很多人想投機取巧、找捷徑,往往最後都是失敗的。數據共享交換不是目的,共享了數據還要可用,所以後續的標准化十分重要,都是花功夫的事情,此外還有數據的管理。

(六)推進系統一體化整合

對整個系統、數據、業務進行深層次整合,不是這次整合完了、下次又出現新的孤島。其實國外有很多好的經驗,一定要有一套政府的體系架構來指導、約束、監督、管理信息化系統的建設和設計,而且是強約束,類似於城市紅線這種,來把它控制好,否則的話,這邊治理,那邊新的孤島、問題又出現了。

所以我們現在回過頭來反思,我們確實需要向歐美國家、企業學習,把頂層設計做好、做踏實,同時我們要有自己的科學方法來支撐這份工作,如果沒有自己的方法論支撐來做頂層設計,那麼一體化整合、數據化運作等整套體系就很難從各點進行實施。現在可惜的是,我們的體系架構很多都是用國外的,比如IDA等,現在我們缺少一個自己的方法(簡單、實用、科學、可操作)幫助各地政府進行頂層設計。有了頂層設計,我們可以對原來的信息系統進行規範、從深層次進行一體化、完成數字政府的數字化轉型。我覺得這是一個關鍵環節,我們的落點在這裡。

現在國家也有一些頂層設計方法,但我們感覺大多數都比較宏觀、戰略,集中在某個領域、規劃層面,如數據資源規劃應該是一個整體、把各方因素都結合在一起。在這方面我們做過一個比較深入的研究,經過多年,現在有個初步成果CGAF,可能很快會把這個成果進行更深一步的分享。

二、新時代環境下的政務數據資源開發利用趨勢

(一)新趨勢下的幾點新認識

再談一下新時代環境下,數字政務資源開發應用的一個新趨勢。這個新趨勢主要是對比34號文,《關於加強信息資源開發利用工作的若干意見》這份文件寫得非常好,已經指導我們整體信息資源開發利用十多年了,現在看來許多觀點、想法仍然很有價值和意義,但畢竟環境條件變了,我們對裡面的一些核心東西要有一些重新的認識:

1、現在為什麼叫“數據資源”而不是“信息資源”。原來政府更多集中在信息的處理,包括結構化、非結構化、文檔的,現在要擴展到數據,如物聯網數據、互聯網數據、移動數據等各方面數據。所以說範圍比原來擴大了。

2、原來我們一談政府信息資源開發利用,首先是定義“什麼是政府信息資源”--政府在業務過程中采集、產生、購買的,目前來說做信息資源開發利用,顯然這個概念的對像狹隘了。為什麼說狹隘了呢?政府信息資源開發利用,如果僅限於自己的數據,那就不叫大數據環境了。所以我們的數據一定是擴展的,不但來源於政府采集、產生、購買的,還擴展到企事業、社會數據。政府信息資源開發的工作對像,從原來自己的數據變成整個社會的數據,數據有個大的融合。

3、原來我們一說政府信息資源開發利用,首先想到的是政府本身要做的事情。我們要采集數據、加工、共享、開放、社會化開發等,也是狹隘的。再談政府信息資源開發利用的對像,一定不只是政府本身,政府要退出來。就是說政府信息資源開發利用的主體由政府,逐漸變成政府、社會企業、社會個人、社會信息構成,而且以後凡是能用社會力量開發的數據、資源,盡可能讓社會、企業來做。在新時期一定要這麼考慮,如果什麼都是自己做,可能是做不好,都做好需要多大的成本、投資、力量和人才,好的人才都去BAT、收入高的企業去了。開發主體變了,我們的機房運作、組織建設、數據資源開發利用會逐漸從社會轉為企業,讓政府做自己該做的、基本的事,能讓社會來做的一定是讓社會、企業做,而且引入市場機制能做得更好。

4、在新時代我們有很多新問題迫切需要解決。比如數據確權問題,某個部門采集的數據到底是誰的數據,是信息主體、是人、是企業、還是電商平台,是這個部門的、還是整體的。現在需要解決,特別對政府來說,采集的、購買的數據,是屬於部門的、還是國家所有的。你負責運營管理,就是使用權和管理權、運營權,特別是信息主體不同時,有企業、個人的時候,需要界定明確。

(二)政務大數據治理體系框架

這兩年,各地政府出台了很多法規、政策,但仔細分析下,很多還沒有跳出原來的圈子,一些根本的問題沒有認真思考和解決,因此實施起來沒啥價值,還是老一套的東西。

特別強調數據保護和使用的規則需要新機制來界定。為什麼這麼說呢?我們看到信息資源開發的業務發生了變化,原來我們談政府數據除了內部共享開放、公開使用外,主要談了兩種模式(對外對社會的),一種是公益型開發,一種是(社會)政治型開發,但主體都是政府。現在我們有了新的理解,數據資源、工作對像發生了變化,涉及各方權益(政府、信息主體、開發商、數據處理商、企業等),所以不能簡單地用一種機制,用公益型開發或政治型開發來界定已經失靈,要重新設計一種規矩、規則。後面我們會講以經濟學裡的新規則--財產規則和責任規則,在不同情況、不同信息主體下保護各方權益。這是我們提出來的一個整體框架,這裡不多說了。

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(三)數據開放共享的經濟學規則體系

政策環境發生了變化,需要從深層次上解決問題。另外我們政府信息資源開發,向社會簡單地用公益性或者社會性來表述,應該是一種對不同主體都適用、融合管理使用和平衡的規則來決定,這就是我們經濟學的責任規則和財產規則。打個比方,就像是拆遷,這個人的房子如果用於公共目的、公益性事業,那麼適用責任規則,就是你可以拆遷,也不用經過他同意,另外支付的報酬也不是他提出來的。還有一種規則是財產規則。這個東西就是我的,你用於商業目的、你要拆我的房子,第一你要經過我的同意,第二你要支付我一定的價格,否則免談,這是經濟學的兩個標准規則。

政府采購社會數據時,一種情況可以用責任規則,如公安部要維護國家安全、社會利益,需要電商企業提供數據,那麼首先電商企業要提供,且公安部不一定按電商企業的定價來支付,可能支付一定的成本費、補償。若用於一般目的,需要電商的數據、運營商的數據,可能適用於商業規則,首先你能賣給我,第二你提的價格我能接受,光這一個方面就是兩種規則都可以適用、不同情況不同環境都可以適用。反過來,政府向社會提供數據也可以用這種規則來做,不是簡單地用政治開發、公益開發就可以代替這種關系。

(四)個人信息保護法律法規

個人信息規則使用方面,我們是明顯滯後的,這塊不多說,特別是歐盟《一般數據保護條例》對我們提供了很多壓力和挑戰。個人數據使用方面有很大風險,也是我們的一個挑戰和要求。

很高興就上面兩個話題和大家分享,說的不當的地方還請批評指正 ,謝謝!

附:國脈,是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平台+數據+創新業務”五位一體服務模型,擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品,長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務,廣泛服務於信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來,已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地,服務客戶2000余家,執行項目5000余個,連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構,國內首倡智慧政府理念,首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系,首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標准化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品,信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
(本文系北京市信息資源管理中心副主任、總工程師穆勇於11月29日上午在“2018智慧中國年會”分論壇六--“微服務與數據賦能平台構建與實踐研討會”上的演講,內容通過現場速記整理,未經本人審核。 )