新時代政務網絡安全治理的法治路徑
來源:民主與法制時報 更新時間:2018-08-22

人工智能、大數據等技術飛速發展,深刻影響著經濟社會運行及其治理方式與路徑。通過現代信息技術手段的創新應用組織公共管理迫在眉睫。但新時代政務網絡安全治理的關鍵及路徑,仍是將治理重心與“公眾生活的痛點、難點、焦點”緊密結合起來。

近年來,隨著互聯網技術不斷深入國家建設和人民生活,人工智能、大數據、量子計算等深刻影響著經濟社會運行及其治理方式與路徑。如何及時回應人民群眾對簡便易用政務服務的強烈關切,優化政務網絡環境和辦事流程,成為解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的核心要求。以政務網絡安全為基礎的智慧型政府治理,是國家治理、政府治理、社會治理體系及治理能力現代化的應有之義,以及開拓善治新時代的關鍵環節。

政務網絡安全治理發展現狀

政務網絡是指承擔管理國家事務和社會公共事務的機關在政務活動中,通過現代信息技術手段的創新應用組織公共管理,而建成的一體化網上政務服務平台及“互聯網+政務服務體系”。政務網絡治理,即通過信息技術的使用,改進公共政策決策的科學性,促進政府服務便利化,提高公共服務的質量,增加政府管理效能的過程。政務網絡安全治理是其中最具有基礎性意義的組成部分。

從宏觀上看,政務網絡安全治理是確保政務信息傳遞網絡化、行政方式無紙化實現的前提,其確保網絡系統連續正常地運行,保證網絡服務不中斷。從中觀上看,政務網絡安全治理需要遵循網絡數據完整性、保密性、可控性、可用性要求,有效防範信息泄露、數據破壞或未經授權的數據更改現像的出現。從微觀上看,政務網絡安全治理通過安全漏洞檢查、訪問控制、通訊加密、認證體系、攻擊監控等具體措施,為政務網絡系統的順利運行提供安全管理及緊急情況應對服務。

近年來,國家政務網絡安全治理穩步推進,中央層面相繼印發了《“十三五”國家信息化規劃》《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》,為保障政務信息資源共享、大數據監管、智慧城市建設提供了重要支撐。各地亦制定2016-2020年電子政務建設“十三五”規劃,積極落實國家“互聯網+放管服”改革要求,取得了顯著成效。國家網絡安全宣傳周的舉辦,將“互聯網+放管服”改革作為重大項目重點推進,以堅定的改革決心打通部門間的信息壁壘,建立了網絡安全協調機制,加快建設重要數據資源和信息系統的安全防護體系,在信息化框架下,切實提升政府治理效能。

政務網絡安全治理存在的問題

(一)新時代社會主要矛盾轉變下政務網絡安全治理格局有待升級。習近平總書記在黨的十九大報告中指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。相應地,政務網絡安全治理的關鍵,是將治理重心與“公眾生活的痛點、難點、焦點”緊密結合起來。“互聯網+放管服”“互聯網+政務服務”改革越到深水區,觸及的越是更深層次的利益矛盾。具體而言,一方面,網上辦事系統數量多,實際運行情況差異大,政務網絡安全治理部門聯動亟待升級,從更深層次解決職能交叉、權責不清的問題;另一方面,政務網絡安全治理資源力量分散,精准了解人民群眾的需求,推動政府治理與公共服務的精細化,提升市場化水平的任務仍然艱巨。

(二)政務網絡安全治理規範的內在結構不平衡。政務網絡治理不僅要適應民主化潮流,建設精簡高效、公正透明、優質便民的電子政府,更要保護國家秘密、個人隱私,切實維護政務網絡安全,有效解決個人隱私泄露、政務數據安全隱患、電子政務責任交錯等問題。具體問題表現在,一方面,自由與安全的法律平衡尚未實現,在涉及眾多主體的政務網絡使用過程中,網絡主權與信息安全保障力度相對弱化,立足解決個人隱私泄露、政務數據安全隱患、電子政務責任交錯等問題的專門規範並不完善;另一方面,政務網絡安全治理自體規範建設缺位,自體規範比自治規範概念更具自洽性與周延性,其重點是政務網絡安全運營章程與政務網絡使用者自律公約的制定和完善,以政務網絡運營章程、政務網絡使用者自律公約為核心的自體規範缺位,不利於對與人們的生活密切相連的政務網絡運行秩序進行全面的、有針對性的調整。

(三)政務外網與政務內網安全治理的配套保障機制不健全。網絡空間安全發展報告顯示,我國地方政務網頁被篡改、內網被入侵、數據被竊取情況仍然存在,電子政務外網電子公文交換及其信息安全管理機制有待完善,政務外網接入區的應用安全防護及升級改造亟待完成。一方面,需解決政務網絡安全治理問責機制缺位問題,強調網絡運營者的社會責任,提高政務微博微信發言人的責任意識,對使用者責任的落實提出明確方案;另一方面,需建立健全跨區域政務網絡安全治理協調機制。政務網絡與行業網絡的運營有明顯的區別,行政機關與相對人之間法律關系的特殊性決定了府際合作及部門間協作對保障政務網絡安全的作用不可替代。因此,政務網絡安全治理規範及其制度設計要與政務網絡安全規劃、標准、技術創新相適應,形成常態化的協調機制。

法治路徑及對策建議

(一)治理格局創新:政務網絡安全雙輪驅動與協同治理。國務院《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》強調,“互聯網+政務服務”是系統性很強的惠民工程,需要從解決人民群眾反映強烈的問題出發,大力推進放、管、服行政管理體制改革。這就提出了兩個方面的要求:一是精准匹配需求,實現網絡安全與信息化雙輪驅動,在法治的框架內實現網絡安全和信息化的有機統一。在豐富政務信息公開渠道的同時,處理好公開與保密、政務網絡安全與發展、網絡主權與網絡安全的關系,推動政務網絡安全治理的精細化、專業化發展。二是探索“政府主導、社會參與、市場化建設”的政務網絡安全治理專業化運營模式。通過政府與市場、政府與社會間關系的轉型,促進數據信息在部門間的安全流動,推動社會組織和公民的高效協同,達成主體之間共建共治共享的深度協商、合作與融合。

(二)規範方式創新:政務網絡安全治理的法律規範與自體規範保障。黨的十八屆四中全會提出,“支持各類社會主體自我約束、自我管理,發揮市民公約、鄉規民約等社會規範在社會治理中的積極作用”。現有政務網絡安全治理的法律規範保障以《中華人民共和國網絡安全法》為核心,但政務網絡安全治理廣泛涵蓋政務協同、政務公開、信息共享、管理制度等各個方面,需要細化相關規定,形成適應具體領域的、具有可操作性的配套規範。筆者認為,在加強網絡安全法對政務網絡治理指導作用的同時,要制定具有操作性的行政法規,指導全國範圍內的政務網絡安全治理工作。與此同時,加強政務網絡安全運營章程與《中華人民共和國電子簽名法》《電信條例》《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》《通信網絡安全防護管理辦法》等規範的有效銜接,以使其在保障用戶合法權益、提升互聯網應用格局,促進其在相關改革發展成果更好地惠及全體人民方面發揮更大的作用。

(三)機制建設創新:政務外網與政務內網安全治理立體結構。政務外網與政務內網安全治理立體結構的建立需要協同配套、同步推進並有相應的法治保障才能取得預期的成效。一是以考核評估機制與體系化問責機制建設為脈絡,健全政務網絡安全法治監督執行機制,解決政務網絡安全治理領域改革缺乏系統性、整體性及缺乏動態的機制配套與銜接的問題。二是健全跨區域政務外網與政務內網安全治理協調機制,解決“互聯網+政務服務”下網絡層與應用層安全治理相分離的矛盾,充分調動各方力量,為公眾提供便捷的查詢、監督政務網絡安全法治實施狀況的渠道,破解跨區域政務網絡安全治理困境,從而充分發揮政務網絡安全法治服務國家建設大局的積極作用。

(作者系法學博士,廣東外語外貿大學廣州綠色發展法治研究中心助理研究員)