事業單位如何去行政化
來源:光明日報 更新時間:2018-01-25

作者:中國人事科學研究院副院長、研究員柳學智

黨的十八屆三中全會提出:“加快事業單位分類改革,加大政府購買公共服務力度,推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化。”事業單位改革是全面深化改革的重要內容,事業單位去行政化是當前改革亟待破解的難題。

事業單位行政化的表現及影響

事業單位行政化是我國當前普遍的社會現像,表現在事業單位的管理體制、運行機制等多個方面:

在管理體制上,事業單位具有行政機關的科層結構。從國家層面看,在整個行政體系的科層結構中,事業單位是其龐大結構的一部分,與政府機關一樣具有一定的行政級別,政府將事業單位作為行政機構進行管理;從事業單位內部結構看,事業單位也按照科層結構設置內部機構,並按照行政管理模式管理內部事務。

在運行機制上,事業單位發展所需要的主要資源按照行政級別進行分配。在整個國家的行政體系中,根據行政級別的高低進行資源的分配,級別高的事業單位擁有更多話語權,能夠獲得更多資源;在事業單位內部,也主要按照行政級別分配內部資源,級別高的內部機構和人員會得到更多的內部資源。

當前事業單位行政化愈演愈烈,對經濟社會發展的影響越來越負面。從職能定位上看,事業單位的基本職能是面向社會提供公共服務,由於過度行政化,這一職能定位發生嚴重偏移:從事業單位外部看,事業單位的領導、經費等主要資源來自於政府主管部門,事業單位要向主管部門負責;從事業單位內部看,內部資源主要按行政級別分配,公共服務依附於行政級別。這樣,事業單位成為政府機關的附屬,公共服務成為行政權力的附屬,而公共服務的對像只能被動地接受事業單位所提供的服務,事業單位的職能定位嚴重背離了公共服務的基本取向。

在發展活力上,社會成員的公共服務需求具有多樣性和復雜性,同時隨著經濟社會的快速發展,需求結構不斷升級,這就要求作為公共服務主體的事業單位主動適應這種復雜性和深刻變化,在職能定位、組織結構、管理方式上做出相應調整,但是事業單位依附於政府部門,自主性不高,公共服務主體意識淡薄,這種行政體制和運行機制與公共服務需求之間的矛盾越來越突出,嚴重制約事業單位的發展活力。

事業單位行政化成因分析

事業單位行政化有其歷史背景。在計劃經濟時代,社會中的各種組織,包括政府機關、企業、學校、醫院、科研院所、民間團體等等,都由政府直接管理,都被納入行政序列,都擁有相應的行政級別,這些組織共同構成了整個國家龐大的行政體系,政府對這一行政體系擁有高度集中的行政管理權力。

龐大的行政體系不能適應經濟社會發展,為了激發發展活力,改革開放以來,我國不斷深化經濟和行政體制改革。1984年,中央作出關於經濟體制改革的決定,提出發展社會主義商品經濟,改革的中心任務是增強企業活力。與經濟體制改革相配合,行政體制改革的主要任務是精簡機構,實行政企職責分開;同時,科技、教育、衛生、文藝等領域的精簡改革隨之展開。

1992年,中央提出建立社會主義市場經濟,明確了市場是不同於政府的資源配置方式。為適應市場經濟發展,政府必須轉變其計劃經濟管理方式,向市場放權,向企業放權,行政體制改革的重點是轉變政府職能,轉變的根本途徑是政企分開,下放權力給企業,各級政府不得截留。作為行政體制改革的一部分,按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則,同步推進事業單位分類改革。

2013年,十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用,就是要發揮企業和事業單位在市場中的主體作用,激發其發展活力,行政體制改革的重點是加快轉變政府職能,加快事業單位分類改革。

從改革的歷史軌跡看,改革的過程實際上是一個橫向不斷分權的過程。從改革前高度集中的龐大的行政體系,到當前職能定位日漸清晰的政府、事業單位和企業三類不同的組織形態,高度集中的行政管理權逐漸從政府分權到企業和事業單位。

從事業單位的角度看,在計劃經濟時代,事業單位不存在行政化的問題,其本身就是行政體系的一部分。隨著改革的深入,按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則改革事業單位,行政權力逐漸分權到事業單位,事業單位成為從行政體系中分離出來的、從事具體公共服務生產和提供的組織形態。與國外相比,當前的事業單位是我國特有的組織形態,具有公益性、非營利性、公立性等特點。

事業單位的職能定位也有一個日漸明晰的過程,同時由於涉及權力和利益的調整,政府機關對事業單位的分權一直不能到位、不夠徹底,事業單位的管理體制和運行機制沒有根本改變,與政府機關依然保持緊密的聯系,除了市場之外,事業單位還能夠通過政府來配置資源。

事業單位去行政化的應對思路

事業單位行政化的根本原因在於行政分權不到位、不徹底,要去除事業單位行政化,必須聚焦於政府對事業單位的分權,關注政府下放了哪些權力?誰來承接下放的權力?這些權力以什麼形式下放?下放後的權力是否得到有效的監督?當前要去除事業單位行政化,應當從以下方面思考:

進一步明確事業單位的職能定位。當前政府機關、事業單位、企業之間的職能依然存在交叉,有些政府機關忙於微觀事務的管理,干預了事業單位和企業的運行,同時忽視了監督管理職能,履行自身職能時出現越位、缺位;有些事業單位既承擔政府機關的政策制定和監管職能,又從事具體公共服務的生產和供給,既當裁判員又是運動員,對其他公共服務主體形成不公;還有些事業單位同時提供公共服務和市場服務,容易形成二者之間的利益輸送,挫傷了企業主體的積極性。要去除事業單位行政化,必須進一步明確事業單位與政府機關、企業三類組織形態的職能定位,將相互交叉的職能剝離歸位:將政府職能中對於事業單位和企業微觀管理的職能剝離出來,分別還給事業單位和企業;將事業單位承擔的政策制定和監管的職能還給政府,將事業單位提供的不具有公共服務性質的產品和服務交由企業提供。通過職能剝離歸位,使政府機關、事業單位、企業三類組織的職能更加清晰明了,按照各自的職能定位履職盡責。

建立和完善事業單位法人治理結構。政府機關向事業單位分權,首先是下放決策權和管理權,退出對事業單位的微觀管理。事業單位要通過建立法人治理結構,承接政府機關下放的決策權和管理權。法人治理結構主要內容包括:決策監督機構,主要組織形式是理事會,事業單位的公共服務對像是公共服務的直接消費者,對公共服務的質量、數量、品種等擁有話語權,其代表在理事會中要超過半數;管理層,理事會的執行機構,由事業單位行政負責人及其他主要管理人員組成;事業單位章程,是法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規則。在法人治理結構基礎上,逐步建立和完善事業單位的人事管理、財務管理和業務發展各項制度,形成激勵約束機制,激發事業單位提供公共服務的活力。

改革公共財政支持方式。財政撥款是政府對事業單位的重要控制,也是事業單位行政化的重要誘因。要將政府對事業單位的財政撥款權下放給公共服務對像和相關當事人,由服務對像面向包括事業單位在內的所有公共服務主體購買公共服務,使各種公共服務主體具有平等的地位,形成競爭機制,這樣促使事業單位加強內部管理,控制成本,提高公共服務的質量和效率。從分權的形式上,公共服務對像擁有公共服務的選擇權,服務的質量、數量、品種、標准、價格等由相關當事人根據經濟社會發展水平確定並進行年度更新。

建立有效的問責機制。政府分權的過程還必須是問責機制建立的過程,要使政府對事業單位的分權到位、徹底,必須對下放的權力進行有效的問責。在問責機制中,事業單位作為下放權力的承接者和公共服務主體,是必須接受問責的責任人,同時必須設立問責人,賦予其問責的權力,並建立問責人對責任人法定的問責關系。此外,須明確問責的範圍和標准,通過有效的問責機制,確保下放的權力用於提供公共服務,確保事業單位公共服務的基本價值取向。