電子政務到數字治理的轉型
來源:公共行政評論 更新時間:2017-10-16


過去十年間,電子政務取得了長足發展,也發生了巨大的變化。網絡用戶的驟增,促使電子政務信息和服務的提供從 “單一無序” 向 “全面系統” 轉變; 公民意識的提高促使電子政務從 “提供信息和服務” 向 “增強公民監督和參與” 轉變; 新公共管理和公共服務思想的崛起,促使電子政務從 “以政府為中心” 向 “以公民為中心” 轉變。這些變化使得電子政務向數字治理轉型,並對政府提出了更高的要求。此外,信息鴻溝及網絡安全等問題不斷出現,也需要政府制定相關政策來應對。

這些變化與問題給政府的政治體制和行政理念帶來了挑戰。如何更好地認識新的信息和通信技術環境,如何改革以更好地適應這一環境,如何順利完成從電子政務向數字治理的轉型從而提高政府績效並提供高質量的公共服務,是電子政務領域亟待解決的問題。在這一背景下,邁阿密大學政治科學與公共行政的終身教授米拉科維奇( Milakovich) 2012 年出版了 《數字治理: 提高公共服務和參與的新技術》 ( Digital Governance: New Technologies for Improving Publi Service and Participation) 一書, 闡述從電子政務到數字治理的轉變, 為政府改革提供了理論支持。

一、從電子政務到數字治理

越來越多的地方政府、州政府和國家政府接受電子政務,並利用信息和通信技術( ICT) 來提供電子形式的信息和服務( West,2005; Roucheleau,2006 、2007 ; Homberg,2008 ) 。作為一個新的概念, 電子政務的定義和範圍依然存在爭議。研究者認為,電子政務的發展可以分為幾個階段: 存在、互動、交易和轉化。“存在” 階段是電子政務的最初級階段,僅提供信息給公民; “互動” 階段允許公民和政府進行接觸和互動; “交易” 階段為公民提供便捷的方式來獲取政府提供的服務; “轉化” 階段則更為全面和系統,為公民提供 “多渠道和雙向的服務” ( Milakovich,2012: 15) .

與此同時,信息和通信技術為傳統的公民參與注入了新的活力。越來越多的公民通過電子郵件、網絡即時聊天系統、公共事務論壇、在線民意調查等多種途徑表達著自己的意見,發揮著自己在政府決策中的作用。公民參與在信息技術的幫助下向電子參與過渡。相應的,一些政府也擴大了對信息通信技術的利用來促進公民參與,從而將電子政務轉型為到數字治理。在這一轉型階段,政府做的不僅僅是簡單地提供信息和服務,而是要強調以公民為中心的雙向互動,即 “向公民提供一種能力和權利,讓他們自主選擇與政府互動的方式”( Oliver & Sanders,2004: vii) 。

Digital Governance一書探討的就是這一轉型, 包括 “從通過電子政務提高公共服務的傳統形式向數字治理的新形式過渡,強調了公民參與和信息技術對實現這一轉型的重要性” ( Milakovich,2012: 23) 。其作者認為,數字治理的預期好處是多方面的,包括: 公民可以獲取更廣泛的政府服務,擁有更高的公民參與度,可進一步整合政府運作,降低成本,並提高政府服務的質量和效率。這些好處使得政府對將電子政務轉型為數字治理有了更為迫切的需要。

然而,如果政府沒有對相關知識較為全面的了解,就會難以適應新的信息和通信技術環境,上述政府服務和公民參與方面的好處也將無從實現。我們評論的這本書不僅試圖就政府運作在這一轉型中可能出現的問題進行解答,包括政治和行政體制的改變,同時它還提供了政府應當如何面對轉型中固有的挑戰,並最終成功轉型的路線圖。全書共分為四個部分。第一部分為概述與相關介紹。第二部分論述了向數字治理轉型過程中政府政治體制和政策的轉變。第三部分側重於講述如何實施這一轉型,最後一部分則討論了全球化和公民互動。我們主要通過分析第二到第四部分的重點內容來評論作者的觀點。

二、政治: 民主與官僚主義的轉變

米拉科維奇提出,信息和通信技術主要通過增強民主來改變政治體制。互聯網可以被視為是一個相互關聯並用途廣泛的全球開放市場,它強調溝通、分權、信息及專業化,有改變公民與政府互動方式的潛力。

民主,是一個廣泛被接受的社會基礎性的價值觀。而公民參與,則既是民主的內容又是其的表現。在使用信息和通信技術( Information Communication Technology,ICT) 之前,公民參與常常帶來高成本和低效率。 信息通信技術的引入提供了更為便利的公民參與工具,有利於民主的實現。公民可以通過電子郵件和群發的方式將政府最新動態發送給他人。網上聊天使得公民可以實時與政府官員互動; 在線討論區鼓勵公民表達並參與討論公共問題; 在線調查也有助於政府收集公民的意願。“通過提供特殊的視角、信息、知識以及經驗來增強政府對公共問題的解決, 公民參與度的提高改進了政府決策的質量”( Milakovich,2012: 33) 。

在這一背景下,信息和通信技術所提供的多元化溝通渠道增強了以公民為中心的治理方式,並強調了公民在政府決策過程中的重要作用。為實現這一目標,政府需要提供與技術變化相匹配的以 “客戶” 為中心的服務戰略。在商業領域,客戶關系管理( Customer Relationship Management,CRM) 被定義為一種圍繞客戶意願和需求來重組服務提供方式的能力( Milakovich,2012: 61) 。政府需要一個類似的公民關系管理( Citizen Relationship Management,CzRM ) 來提供公民需要的信息和服務,加強政府與公民的合作關系,並制定以公民需求為導向的發展戰略。

為了實現橫向聯系和系統改革從而促進公民參與,米拉科維奇認為,公共機構必須不斷提高組織與組織之間以及組織內部之間的協調能力,並增強知識管理、組織學習與績效評估的能力。政府可以使用互聯網等數字化工具,來提高這些能力的培養和質量上的改進。米拉科維奇認為,虛擬教學是一種可替代傳統講座和課堂討論的經濟有效的方式,一方面對學習者來說更具靈活性,另一方面又可以縮減政府內部和外部在知識共享上的成本。此外,虛擬教學克服了時間和距離上的障礙,縮小了不同地區間的教育差距並加快了知識流動。

三、行政: 實施在線數字治理

米拉科維奇認為,電子政務向數字治理的轉型需要有高水准的政府責任和政府績效。這一需求給政府帶來平衡其行政價值觀( 諸如效率和專業水平) 和政治價值觀( 如公民參與和民主) 的挑戰。要實現這一平衡,“公共機構需要和公民、利益相關者、及政府官員一起建立均衡的績效標准來滿足不同人群的偏好” ( Milakovich,2012: 115) 。與此同時,新的價值觀念,例如新公共管理及新公共服務,要求政府更多地關注公共利益及公民參與。信息技術可以幫助政府實現其目標,並將這些價值觀付諸實踐。

雖然我們期待著政府可以達到不同利益相關者所制定的均衡績效標准,然而制定這一均衡標准本身就是一個很大的挑戰。政府不同於其他組織的特殊性,使得績效評估的設計十分困難。當前政府的績效管理途徑所存在的兩個根本性問題為: 1很多用於績效評估的測量標准不具有可操作性; 2當前使用的測量標准對於公眾來講並不具有很強的意義( Milakovich,2012: 150) 。要設計出更好地測量標准,一些方針必須要遵循,如 “明確目標”,“保持簡明扼要”, “讓數據公開透明”,“實施發布數據”,等等。此外,要實現績效的提高,政府還需要 “授權給員工並重新調整管理系統來時刻監督績效以保障其達到標准”( Milakovich,2012: 134) 。

在米拉科維奇看來,數字治理對於政府績效的提高,是通過 “為公民和政府提供共同的機會來降低互動成本、縮短時間,並消除繁重的文書工作,從而將人力資源和信息技術整合並提高生產率” ( Milakovich,2012: 136 ) 來實現的。如何更好地開發政府內部人力資源將是實現數字治理提高政府績效需要回答和解決的問題。他提供了許多信息和數據來說明,知識管理( Knowledge Management,KM) 系統與信息通信技術的融合被普遍視為是提高政府在各級各功能運作效率的工具( Blackstone et al. ,2005; Kumar et al. ,2007; Tolbert et al. ,2008) 。信息技術將被用來實現知識管理的提升, 從而更好地將人力資源不斷地開發和利用。只有將人力資源開發、知識管理、以及信息技術三者結合起來,數字治理對於政府績效的提高才能得以實現。同時,越來越多的政府機構開始使用數字技術在政府對政府( G2G) ,政府對公民( G2C) ,以及政府對企業( G2B) 各個層面進行服務升級。

此外,數字治理的實施和實現離不開公眾的支持及良好的外部環境。大多數美國公民認為,數字治理將會對提高公民參與做出重要貢獻。“近四分之三的美國人相信他們與選舉產生的代表們進行交流的能力和機會將隨時間的推移及信息和通信技術的不斷發展而得到改善” ( Milakovich,2012: 155 - 156) 。這種積極的態度為政府創造了一種使得數字治理的開發和采用變得更為可行的環境。

四、全球化與公民互動

米拉科維奇認為,“數字治理正在成為滲透到各個國家各個行政分支的一個全球化趨勢” ( Milakovich,2012: 191) 。事實上,他認為信息和通信技術驅動的創新正不斷地推動著全球經濟和全球化的發展。他同時堅信,利用信息和通信技術來改進政府的主要服務,如利用互聯網來改善教育、醫療以及社會保障,是削弱全球化負面影響的方法之一。然而,到目前為止,政府數字治理的水平各不相同。在第8 章中,米拉科維奇對所選擇地區的數字治理的進展進行了比較,展示了 “各個國家如何在經濟發展的不同時期利用信息和通信技術去應對金融和經濟危機,克服數字鴻溝,並應對自然和人為的災害” ( Milakovich,2012 : 189 ) 。包括聯合國電子政務調查在內的幾項研究不僅表明了地區之間的差異,也體現了發達國家和發展中國家之間存在著巨大差距。信息技術基礎設施的缺乏,是制約電子政務發展的一個顯著障礙,但並非充分條件。改變全球數字鴻溝需要理解地區之間存在的文化、種族、教育、民主等方面的差異。

此外,從以官僚為中心向以公民為中心的政府轉型一直在持續進行,但其步伐快慢不均。這種新途徑要求政府官員和管理者在重視公民角色和促進公民參與方面有更好的領導。民意倡導者、政府承包商、公共管理者和其他利益相關者需要利用當前的信息和通信技術知識以及實用的管理技能,將政府行政效率和客戶滿意度提升到更高的層次( Milakovich,2012: 246) 。米拉科維奇提到的再次出現的主題,包括接受創業典範、消除數字鴻溝、應對社交網絡指數的增長,已成為政府官員應對未來所面臨的重要挑戰。如何 “汲取現有的最佳知識並學習如何更負責任地運用民主工具” ( Milakovich,2012: 258) ; 如何在分權自治及控制協調之間實現平衡; 如何成功地利用信息和通信技術來提高產出、降低成本、節省時間、提高公民參與度、並實現信息共享和政務公開,這些都是米拉科維奇所提到的政府在政治和行政上要面對的挑戰。

五、討論

敦促從以政府為中心向以公民為中心轉型的公共管理文獻的崛起與信息技術發展的結合,使數字治理———這一為政府提供一個更注重公民需求與期望的平台———成為了可能。然而,如果研究人員和從業人員缺乏對數字治理所帶來的變化和挑戰以及如何采取戰略來應對這些挑戰相關知識的了解,那麼信息技術並不一定會帶來政治變革。在這一轉型過程中,數字治理如何影響不同社區並發揮其作用亟待進一步了解。

米拉科維奇的這本書就是探討轉型中可能發生的問題並提供解決問題方案的很好來源。作者討論了新技術對公民參與的影響,以及對實現以公民為中心治理模式的公民關系管理( CzRM ) 的需要,並強調加強政府與公民之間合作關系的重要性。作者突出了為提高政府責任和績效而平衡行政價值和政治價值的需要。同時,作者還討論了在國家層面上電子政務的傳播和發展,全球化對於加強公共管理的迫切要求,以及政府使用信息和通信技術時將面臨的挑戰。這些討論可以幫助研究人員和從業人員加深對數字治理的了解,理解數字治理對於政治和行政轉型的要求,同時明確如何面對數字治理帶來的挑戰,以及成功地提高政府績效和改善服務。

從某種程度上來講,本書也有一定的不足。首先,作者沒有全面地比較電子政務和數字治理。對於新進這一領域的學者來講,無論在理論還是實踐上,都會對這兩個概念的區別倍感困擾。只有明確地對兩者做以區分,才能讓讀者更好地理解為何數字治理是必要的並且這種轉型是合理的。其次,雖然作者在談論政治的那一部分中提到了虛擬教學,但他應更為深入地分析說明為何虛擬教學可能會有利於電子政務向數字治理的轉型。此外,全球化與數字治理之間的關系也需要進一步闡明,並更詳細地討論全球化給這種變革所帶來的機遇與挑戰。

盡管有上述不足,本書所提供的信息依然至關重要,可在很大程度上幫助研究人員和從業人員了解新的信息和通信技術對政府運作的影響,以及政府應該如何應對電子政務向數字治理轉型中所帶來的挑戰。同時,本書也回答了有關數字治理的幾個主要問題,包括詮釋什麼是數字治理,為何它不可或缺,以及政府如何應對這一挑戰,從而幫助政府更有效和民主地運行。

原標題:電子政務到數字治理的轉型:政治、行政與全球化——評Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation

作者單位: 美國羅格斯大學公共管理學院; 美國新澤西理工大學管理學院;