軍民科技融合發展:理論與實踐
來源:AG环亚集团 政務網 更新時間:2017-01-11

 

軍民科技融合發展管理體制與運行機制現狀與改革設想

摘自《軍民科技融合發展:理論與實踐》

軍民科技融合體制機制建設,是軍民科技融合發展的一項基礎性工程,也是推動軍民科技深度融合發展的關鍵所在。新中國成立以來,國家根據發展需要,貫徹軍民結合方針,不斷調整改革國防科技和武器裝備管理體制機制,促使國防科技工業發展基本上適應了不同階段國防建設和國家經濟發展提出的要求;但是,隨著軍民科技融合發展形勢的變化,現行軍民科技融合體制機制也逐步暴露出一些亟待解決的問題。本章研究了我國國防科技工業管理體制變革的歷程、現狀及問題,研究借鑒了國外軍民科技融合發展體制機制建設的成功做法(限於篇幅略去),提出了我國軍民科技融合發展管理體制機制建設的措施和建議。

一、我國軍民科技融合發展管理體制機制建設現狀

(一) 我國國防科技工業管理體制改革沿革及現狀

建立和完善國防科技工業管理體制機制是軍民科技融合發展管理體制機制的核心所在。國防科技工業管理體制主要包括領導和管理軍工的機構設置、權限劃分、管理形式、調節手段、監督方法等。運行機制這一概念由生物學和醫學中的機制這一概念轉化而來,包括運行和調節機制、保障和監督機制等,是保證管理體制有效運作的形式和方式的總稱。

新中國成立以來,我國國防科技工業管理體制機制建設走過了跌宕起伏、波瀾壯闊的60多年歷程,大致劃分為四個發展階段,即武器裝備科研、生產、購置和維修分頭管理時期(1949年10月—1982年4月),武器裝備科研生產集中管理時期(1982年5月—1998年4月),武器裝備供需“兩條線”分別管理時期(1998年4月—2008年3月),工業和信息化部與國家國防科工局管理階段(2008年以後)。(各時期武器裝備采購體制和國防科技工業管理體制的主要特點此處略去。)

當前,在國務院層次,有兩個部門承擔國防科技工業管理職能。其中:工業和信息化部與國家國防科工局負責航空、船舶、兵器、軍工電子、航天、核工業六大行業管理,組織協調軍品科研生產重大事項和保障軍工核心能力建設;國資委負責軍工集團企業體制改革和績效考核。在軍工集團層次,軍工集團行使國家出資人代表職責,對所屬軍工生產單位實行企業化管理;按照國家“委托集團公司管理”政策,對軍工科研院所實行代管。在軍工科研院所層次,各院所均屬國家事業單位,享受軍工事業費待遇,並按任務獲得國防科研費。

(二) 我國軍民科技融合發展體制機制存在主要問題

國家行政管理和國防科技管理體制的改革,在武器裝備全系統全壽命管理、工業與信息化融合等方面取得了實質性的突破和進展,並在實踐中顯現出了體制改革的優勢。但從國家層次看,在軍隊和政府之間、政府部門之間形成了新的隔閡和封閉,成為制約軍民科技融合發展的瓶頸。主要體現在以下五個方面:

1. 國家層面軍民科技融合領導薄弱

推進軍民科技融合發展,涉及政府、軍隊等諸多部門,涉及軍地管理理念、管理方式、國家法律政策、管理體制和運行機制等多個方面,需要國家加強頂層設計和統籌協調。目前,國家軍民科技融合主要有國務院中央軍委專門委員會和國家科教領導小組兩大協調機構。由於多種因素的影響,1998年以來中央專委辦公室發揮作用有限;國家科教領導小組並沒有把軍隊裝備主管部門作為成員,也無法有效發揮對國防科技資源的統籌作用。這嚴重影響了國家軍民科技統籌戰略職能的發揮。

2.軍民分割,國防科技“孤島”化發展

新中國成立以來,我國雖然設立了國防科技工業主管部門,但是國家一直把國防科技發展納入國家經濟社會發展總體計劃之中,從全局角度協調軍民共同發展。但是,改革開放以來,軍民計劃逐步呈現分割管理狀態,尤其是1998年國防科工委成立後,這種局面開始定型。國防工業領域成為國家科技發展中的“孤島”,其計劃管理與其他民口計劃分開。

此外,2008年國防科工委撤銷後,國防工業自身的管理呈現出新的軍民分割。國防科工局管軍不管民、工業和信息化部的軍民結合推進司負責“提出軍民兩用技術雙向轉移、軍民通用標准體系建設等軍民結合發展規劃,擬定相關政策並組織實施,推進相關體制改革”,但沒有經費資源支持;國家發改委管理民品規劃和產業政策,總裝備部負責裝備需求和采購計劃,相互之間缺乏制度化協調機制,重大項目建設中軍民分割問題嚴重,存在重復建設、分散建設現像。

3.軍民結合政出多門

雖然中央對軍民結合、寓軍於民和軍民融合越來越重視,各有關部門也積極響應中央的號召,但由於出發點和立足點不同,存在政出多門、管理不統一等現像。

兩用技術發展和轉移方面。軍民兩用技術發展軍地各自規劃,研發力量分離,存在軍地不協調、技術轉移難的情況。在民用技術轉軍用方面,缺少必要的溝通和適宜的轉移機制,許多民口完成的高新技術不能在軍事領域得到及時應用。

產業發展和軍工能力調整方面。軍方負責軍內科研機構和軍隊工廠,國防科工局負責軍工核心能力,工業和信息化部負責軍民結合產業基地建設,各管一塊。工信部主要以軍民結合、寓軍於民武器裝備科研生產體系建設部際協調小組為依托開展工作,協調力度遠遠不能滿足我國新形勢下軍民科技深度融合發展的要求。在政策法規方面,往往是各部門分別制定,缺乏統籌,導致政出多門,不協調、不一致。

4. 國防科技工業管理缺乏集中統一領導

國防科技工業是軍民科技融合的龍頭,事關國家安全大局,必須集中統一管理。1998年國防工業兩次大的體制改革,在實踐中顯現了一定的優勢,但國家對軍工科研生產的管理任務分別交由國資委、工信部、科工局、總裝備部,國家缺乏對國防科技工業的集中統一領導,管理權限過度分散,多層、多頭管理,相關部門各管一攤,形成了“多龍治水”的局面,削弱了國家領導和管理軍工科研生產的職能。

5. 軍民科技融合發展的機制不完善

黨的十八屆三中全會在軍民融合機制建設上,提出了要建立統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制。這些機制都是當前制約軍民科技融合發展的重大現實問題。從國防科技創新特殊性看,還存在以下突出問題:

(1) 裝備需求生成機制不健全,牽引不足。國家需求主導是國防科技創新區別於民口科技創新的一個顯著特點。但是,裝備需求對國防科技創新的牽引作用和調控作用不明顯,有的裝備論證中存在被軍工科研單位牽著鼻子走、以軍工單位能力作為立項的尺度的現像,這在一定程度上扼殺了體制外單位參與的機會。

(2) 裝備采購競爭機制不健全。美國國防部負責采辦的前副部長甘斯勒2013年9月在國防科技大學召開的“軍民融合與科技創新”國際研討會上作了《國防預算縮減時代如何滿足國家安全需求:推動創新,軍民融合與促進競爭》的報告[3],認為競爭是促進美國軍民融合的有效手段。為適應市場經濟和裝備發展要求,近年來,全軍各級裝備采購部門把推進競爭作為深化裝備采購制度改革的重要抓手,取得了明顯成效;但是競爭性裝備采購仍處於初級階段,有效推進競爭的方法手段還不多,實施競爭所需的組織體系和規章制度不夠健全,競爭性裝備采購的範圍比較窄、比例比較低、取得的效益還十分有限,與發達國家相比還有很大差距(目前美軍競爭性采購項目經費占總采購費的60%左右)。

(3) 評價不力,監督機制偏弱。評價組織不健全,缺少第三方評價機構,專業化評價力量不足;評價制度不完善,規劃計劃績效評價缺失,投資的整體效益難以把握;項目立項、實施評價的科學性公正性不夠,影響了“民參軍”的積極性;成果轉移中技術狀態評價不充分,難以有效支撐型號研制科學立項。關於監督問責:①監督機構不健全。現有紀律監察和審計部門開展的監督工作,難以全面滿足推動軍民科技深度融合發展的監督需求。②監管機制缺失。科研誠信制度不健全,沒有建立起基於個人的較完善的科研誠信制度。③問責機制缺失。對管理不善、合同違約、誠信缺失甚至違法違紀行為,懲戒力度跟不上。

(4) 國防科研項目管理模式僵化、軍民科技融合管理成本高。項目管理制度是美軍裝備采辦制度的微觀基礎。項目管理是美軍於20世紀40年代創立的,50年代開始應用於裝備采辦領域。目前,美軍武器裝備項目基本上由項目辦公室實施從立項到部署部隊的全壽命管理。裝備采辦項目管理的精髓:一是確立了項目經理對項目實施成敗負責的制度,擺脫了之前在縱橫交錯的樹狀組織體系下各職能部門均對項目負責但實際無人負責的局面;二是能夠整合各職能部門資源來完成項目任務,擺脫了各職能部門追求局部最優、缺乏統籌的局限性。通過實施項目管理制度,有力支撐了美國國防采辦系統的高效運轉,裝備采辦全壽命管理得到了有效落實。項目管理也被評為美國國防部對當代管理科學與實踐做出的13項重大貢獻的首位。美國國防部成立的國防部高級研究計劃局(DARPA)就因其靈活的管理模式而被譽為美國國防科技的“領頭羊”、新概念武器系統的“搖籃”,深刻影響並引領了美國乃至全世界的科技創新發展。目前,我軍國防科研項目管理仍然沿襲計劃經濟體制下多頭分散管理模式,審批流程多,責任主體缺少,管理成本過高,已成為軍民科技融合發展的一大壁壘。

二、 我國軍民科技融合體制機制建設的總體思路

(一) 改革目標

通過統籌創新資源、實行集中統管,建立資源統籌、頂層協調的國防科技集中統管的新體制;完善軍方主導、市場運作、軍民融合的國防科技開放競爭格局;建立規範運行、有序競爭、全程監管的監督評價體系,最終構建起以軍民融合為基礎,以協同創新為特征的國防科技創新體系,使國防科技發展能夠凝聚全社會的創新力量,極大地釋放創新活力,有力支撐軍事裝備的自主創新發展,有力支撐“能打仗、打勝仗”強軍目標的實現。

(二) 基本原則

總結歷史經驗,借鑒國外做法,堅持下列基本原則:

1. 堅持國防工業集中領導的原則。主要是解決在國家層次軍民政策和管理“兩張皮”,在重大武器裝備建設項目、國防科研生產能力調整、國防工業布局、軍民兩用重大科技工程、裝備經費統管等重大問題方面實行集中決策、統一領導。

2. 堅持適度競爭的原則。競爭是市場經濟的原動力,是保持國防工業創新活力的源泉。要打破軍工部門界限、行業界限、所有制界限,培育競爭主體,營造公開、公平、公正的競爭環境,擴大競爭基礎,擴大軍品市場的准入範圍。

3.堅持信息主導。堅持全系統全壽命管理,適應信息化戰爭和信息化裝備建設的特點與要求,強化體系化、網絡化建設職能,加強頂層設計和體系策劃能力建設,促進承研承制單位由平台供應商向跨專業化領域系統集成商轉變。

4. 堅持國家主導與市場運作相結合的原則。國防工業是我軍裝備現代化發展的基石,是國家的戰略產業,在國家安全與發展中具有特殊的使命。國防工業體系改革應當堅定不移地貫徹“以國家行為為主導,服務於國家安全利益”的發展宗旨,把軍事效益和社會效益作為自己的優先發展目標,堅持軍品優先、軍品第一的發展原則,自身經濟利益最大化目標服從於國家利益最大化目標。同時,要遵循市場經濟發展規律,自覺運用經濟手段、法律手段引導和鼓勵各類承研承制單位參與國防科研生產,更多利用市場經濟的方式落實任務、提高能力,盡量少用計劃經濟的方式和手段實施調控與管理。

三、我國軍民科技融合體制機制 改革的主要內容

(一) 完善頂層協調機制,實現國家科技和國防科技統籌

借鑒“863”計劃管理模式,建立軍隊裝備主管機關、國防科技創新主管機關與國家科技主管部門對接協調制度。這是軍民科技頂層協調機制的基石。在此基礎上,有兩條途徑可供選擇:一是將上述機制擴展為國家科技計劃統籌的部際聯席會議制度,即國防科技主管部門與教育/科技等國務院主管部門、中國科學院、國家自然科學基金委員會等部門參加,建立信息通報制度,協調重大問題,加強各類軍民科技計劃間的銜接與協調,借助國家科技力量推動國防科技創新發展。二是充實現有國家科教領導小組組成,吸納軍隊裝備主管機關、科技創新主管機關作為成員單位參加國家科教領導小組,從國家治理層面統籌好民用科技和國防科技發展,促進國防科技發展深深植根於國家科技發展體系之中。

建立軍民科技信息和科技資源共享機制。加強新建軍民共用重大科研試驗基礎設施的統籌規劃,在項目選址建設和使用管理過程中,科學合理布局,兼顧軍民需求,促進共享共用;廣泛吸納軍民兩方面的優勢資源,共建一批軍民結合的國家(重點)實驗室、工程技術研究中心等技術創新平台,加快推進軍民兩用先進技術的雙向轉化及應用。促進軍民科研設施的開放共享與雙向服務,研究出台促進科研設施共享的法規制度,制定科研設施共享開放與使用計費辦法和考核標准,加強硬件設備、軟件工具、試驗數據等科研設施和信息的共享共用;促進國家(重點)實驗室、國家工程(實驗)中心、國防科技重點實驗室等技術創新平台的相互開放和互認。

(二) 調整領導管理體制,實現國防科技集中統管

黨的十八屆五中全會要求,深化國防科技工業體制改革。現實的考慮是,將國家國防科技工業局由國務院部委管理的國家局調整為工業和信息化部的內部司局,在工業和信息化部直接領導下負責對國防工業領域的行政管理,其地位與工業和信息化部的其他內部司局相同,實現國防科技工業軍品和民用工業行業管理職能的統一,有序推動國防工業融入國家工業體系。將國家國防科技工業局原來管理的軍工固定資產投資等經費移交軍隊裝備主管部門,為實現武器裝備全成本管理奠定體制保障。從長遠看,可以將1998年全軍裝備管理體制改革和1982年國防科技工業管理體制改革的優點結合在一起,成立國務院、中央軍委雙重領導的國防科技與裝備管理部門,隸屬國務院、中央軍委雙重領導,以中央軍委領導為主。該部門是國防科研生產和武器裝備建設的領導機關,實行軍人、地方人員混合編制,對外作為中華人民共和國國務院部委、對內作為軍委機關職能部門履行職能,對國防科技發展、武器裝備建設、國防工業核心能力建設等實行統籌規劃、統一管理,對國防科技工業固定資產投資、國防科研試制費、裝備購置費等相關經費實行全成本管理。

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(三) 改革裝備采購組織體制,優化管理流程

遵循裝備全壽命管理規律,按照扁平化組織管理要求,改組國防科技和武器裝備管理組織體系,精簡管理層級,建立起決策、執行、監督相互制衡的組織體系。

推行項目經理負責制度,由“項目辦”負責重大裝備全壽命管理,消除現行項目管理中各部門共同管理、權責不清的弊病。

以利於國防科技創新為需求,運用電子政務等信息化手段,對國防科技規劃計劃、項目管理、財務管理等相關流程進行重新設計,最大可能減少審批、備案等行政干預,降低民用科技資源為軍服務的管理成本。

(四) 建立和完善裝備需求生成機制,提高軍民科技融合發展起點

軍隊要建立軍事需求審查機制,成立軍事需求審查委員會,依據我軍使命任務,提出未來我軍核心軍事能力需求及其對全軍武器裝備體系建設的總體需求,並對各軍兵種和工業部門提交的軍事需求論證內容進行審查和確認,以確保軍事需求的科學合理。

要合理劃分需求管理部門之間的職能分工,明確不同層面需求管理主體的職能。

(五) 把競爭作為配置國防科技資源基本手段

簡化准入審批。近期,修訂武器裝備科研生產許可目錄,對目錄內產品實行裝備承制單位資格和武器裝備科研生產許可聯合審查、同時發證;遠期探索實施軍品市場准入“四證”(裝備承制單位資格、武器裝備科研生產許可認證、裝備質量體系認證和保密認證)合一。

搭建軍地信息互動的交流平台。在總結第一屆民營企業高科技成果展覽暨軍民融合高層論壇經驗的基礎上,建立軍委裝備主管機關、軍兵種層級信息發布機構,逐步實現軍地信息互動的制度化。

大力推行競爭性采購。實行非競爭項目審查制度,推進分類、分層次、分階段競爭,明確分包產品競爭比例,使各類機構都可以平等地參與競爭。

建立競爭保護機制,健全裝備采購質疑、投訴和舉報制度,實行競爭失利補償,防範惡性競爭,培育公平競爭環境。

(六) 建立公正獨立的科技評價體系

建立績效評估制度。定期(一般5年左右)對國防科技政策實施效果、投資綜合效益、組織管理情況、軍民融合程度、自主創新能力等方面進行績效評估,形成專題評估結論,作為後續規劃計劃和政策制定的依據,為軍委機關的戰略決策提供支撐。

建立技術評價制度。依托專業評價機構,對項目篩選、立項、實施、驗收全過程進行技術評價,對承研單位進行風險評估和信用評價,建立“黑名單”制度和退出機制,嚴格過程管理,為規劃計劃科學實施、調整優化提供技術支撐。

(本文摘自《軍民科技融合發展:理論與實踐》,游光榮、趙林榜著,ISBN 978-7-118-11159-0,國防工業出版社,定價:68元,2017年1月出版。發行電話:010-88540777,88540717。)

該書將於2017年1月12日下午14:00在全國書市(中國國際展覽中心老館,朝陽區靜安莊)首發,屆時將有作者簽名贈書。

《軍民科技融合發展:理論與實踐》

作者:游光榮趙林榜

書號:978-7-118-11159-0

定價:68元

出版時間:2017年1月

出版單位:國防工業出版社

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